關(guān)于藥品上市許可持有人制度的若干思考（上）

關(guān)于MAH制度的要義

藥品上市許可持有人制度的要義究竟是什么？這需要進(jìn)行認(rèn)真的研究。這決定著該制度的運(yùn)行的基本定位，影響著上市許可持有人的條件、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任配置等系列制度安排。

關(guān)于該制度的要義，有人認(rèn)為是注冊(cè)申請(qǐng)人放開，有人認(rèn)為是委托生產(chǎn)放開，有人認(rèn)為是注冊(cè)證書轉(zhuǎn)讓放開，有人認(rèn)為是集團(tuán)持有放開。事實(shí)上，這些都是該制度的紅利，但并不是該制度的要義。

古希臘人曾說：一個(gè)新概念的出現(xiàn)，并不是事物內(nèi)涵和外延的簡單調(diào)整；一個(gè)新概念的出現(xiàn)，往往標(biāo)志著新時(shí)代的到來?！八幤飞鲜性S可持有人制度”是一個(gè)新概念嗎？有人主張，藥品上市許可持有人制度在我國并不是一個(gè)新生事物，這種觀點(diǎn)值得商榷。任何一個(gè)新制度的產(chǎn)生都有其孕育、成長、成熟的過程。過去，我國存在注冊(cè)制度但這并不是真正的上市許可持有人制度。因?yàn)樵谧?cè)制度下注冊(cè)人對(duì)藥品全生命周期的管理責(zé)任時(shí)隱時(shí)現(xiàn)、或明或暗，沒有形成完備的責(zé)任體系。藥品研制許可與生產(chǎn)許可的分離，標(biāo)志著藥品上市許可持有人制度的產(chǎn)生。在這一制度下，藥品研制者以獨(dú)立的身份登上了藥品管理的舞臺(tái)，給藥品管理制度帶來了一系列深層次的變革。

上市許可持有人制度的核心和要義，應(yīng)當(dāng)是上市許可持有人依法對(duì)藥品全生命周期承擔(dān)質(zhì)量與風(fēng)險(xiǎn)的管理責(zé)任。這里，有三個(gè)方面的問題需要予以特別強(qiáng)調(diào)：

一是“上市”。“上市許可持有人”的英文是“Marketing Authorization Holder”。有人追問，在我國，什么是藥品上市？什么是藥品上市許可？我國的藥品上市許可與西方國家的藥品上市許可的內(nèi)涵是否一致？目前，我國藥品上市過程中有兩項(xiàng)許可，即產(chǎn)品注冊(cè)和生產(chǎn)許可，缺少任何一項(xiàng)許可，藥品就無法進(jìn)入生產(chǎn)、流通和使用領(lǐng)域。所以，有人說，生產(chǎn)許可才是真正的上市許可。仔細(xì)分析，該結(jié)論存在一個(gè)重要的思維定式缺陷，那就是先有產(chǎn)品注冊(cè)，后有生產(chǎn)許可。事實(shí)上，在國外，往往只有產(chǎn)品注冊(cè)，而沒有生產(chǎn)許可。在我國，也并非一定是“先有產(chǎn)品注冊(cè)、后有生產(chǎn)許可”。2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，考慮到我國藥品生產(chǎn)經(jīng)營許可和藥品質(zhì)量管理體系認(rèn)證的重復(fù)，決定兩者逐步合一。也就是說，當(dāng)時(shí)存在保留藥品生產(chǎn)許可或者GMP認(rèn)證的兩種選擇。如果保留GMP認(rèn)證而取消生產(chǎn)許可，進(jìn)而將GMP認(rèn)證深化為GMP檢查，這時(shí)產(chǎn)品注冊(cè)不就是上市許可了嗎？如果注冊(cè)證書可以進(jìn)行市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，此時(shí)產(chǎn)品注冊(cè)不就是上市許可了嗎？所以，對(duì)藥品上市許可的涵義，應(yīng)當(dāng)以國際的視野和發(fā)展的眼光來審視和把握。

二是“管理”。上市許可持有人依法對(duì)藥品全生命周期承擔(dān)“管理”責(zé)任。有人主張，上市許可持有人依法對(duì)藥品全生命周期承擔(dān)民事責(zé)任。這一結(jié)論無疑是正確的，但這一結(jié)論并不是該制度的核心。有關(guān)民事責(zé)任，《侵權(quán)責(zé)任法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《藥品管理法》等法律中已有規(guī)定，這里只要進(jìn)一步明確上市許可持有人作為藥品的 “生產(chǎn)者”的法律地位即可。上市許可持有人制度的要義，實(shí)質(zhì)上是從企業(yè)管理的角度來界定的，即上市許可持有人對(duì)藥品全生命周期依法承擔(dān)質(zhì)量與風(fēng)險(xiǎn)的管理責(zé)任。

三是“依法”。上市許可持有人對(duì)藥品全生命周期承擔(dān)質(zhì)量與風(fēng)險(xiǎn)的管理責(zé)任，是一種概括性表述。具體說來，上市許可持有人對(duì)藥品研制、生產(chǎn)、配送、分銷、零售、使用等活動(dòng)是否承擔(dān)質(zhì)量與風(fēng)險(xiǎn)的管理責(zé)任，取決于法律規(guī)定與合同約定?，F(xiàn)代社會(huì)化大生產(chǎn)過程極其復(fù)雜，交易主體之間的交易活動(dòng)及其交易形式也極其復(fù)雜，不可能將所有的事項(xiàng)都作為法律事項(xiàng)予以規(guī)定。有些事項(xiàng)可以通過法律規(guī)定，有些事項(xiàng)則可以通過合同約定。上市許可持有人對(duì)藥品研制、生產(chǎn)、配送、分銷、零售、使用等承擔(dān)管理責(zé)任，這里的管理既包括質(zhì)量管理，也包括風(fēng)險(xiǎn)管理，如暫停臨床試驗(yàn)、暫停生產(chǎn)銷售產(chǎn)品、召回產(chǎn)品、修改說明書等。

上市許可持有人的管理責(zé)任分為兩個(gè)方面：一是與藥品所有權(quán)轉(zhuǎn)移直接關(guān)聯(lián)的責(zé)任。此種情形下，上市許可持有人的管理責(zé)任隨著藥品所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。在藥品研制、生產(chǎn)、配送階段，上市許可持有人因一般持有該藥品的所有權(quán)，對(duì)該藥品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)管理責(zé)任，這是上市許可持有人制度的關(guān)鍵。而在批發(fā)、零售、使用環(huán)節(jié)，因藥品的所有權(quán)一般發(fā)生轉(zhuǎn)移，此種情形下，藥品質(zhì)量與風(fēng)險(xiǎn)的部分責(zé)任則由批發(fā)者、零售者、使用者承擔(dān)。二是與藥品所有權(quán)轉(zhuǎn)移無關(guān)的責(zé)任。上市許可持有人是藥品的“出品人”，對(duì)自己產(chǎn)品的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)了解最深刻、最全面，對(duì)于配送、零售、使用等環(huán)節(jié)藥品的不良反應(yīng)報(bào)告、問題產(chǎn)品召回等，也承擔(dān)著一定的法律責(zé)任。這種責(zé)任是由上市許可持有人的特殊地位決定的。

這里需要特別指出的是，上市許可持有人制度設(shè)計(jì)，是基于社會(huì)化大生產(chǎn)的需要。如果上市許可持有人對(duì)藥品全生命周期質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)均承擔(dān)全部管理責(zé)任，這也背離了社會(huì)化大生產(chǎn)的需要。所以，上市許可持有人對(duì)藥品全生命周期的管理責(zé)任，必然是法律規(guī)定與合同約定的雙重安排，需要根據(jù)藥品研發(fā)生產(chǎn)活動(dòng)情況來確定。

關(guān)于MAH制度的優(yōu)勢(shì)

隨著醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)國際化競(jìng)爭的日趨激烈以及廣大人民群眾對(duì)藥品安全、有效、質(zhì)量、可及需求的不斷增長，我國藥品注冊(cè)與生產(chǎn)許可“捆綁”管理模式的弊端日益顯現(xiàn)，有必要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略需要，全面實(shí)施藥品上市許可持有人制度。實(shí)踐證明，藥品上市許可持有人制度具有以下顯著的優(yōu)勢(shì)，值得全面推廣和加快實(shí)施。

一是鼓勵(lì)藥物創(chuàng)新、提升競(jìng)爭能力。實(shí)行上市許可持有人制度，允許藥物研發(fā)機(jī)構(gòu)作為藥品注冊(cè)的申請(qǐng)人提交藥物臨床試驗(yàn)申請(qǐng)、藥品上市申請(qǐng)，取得藥品批準(zhǔn)文號(hào)后，成為上市許可持有人。這意味著藥物研發(fā)機(jī)構(gòu)，可以上市許可持有人的身份享有技術(shù)創(chuàng)新所帶來的最終市場(chǎng)收益,這將激發(fā)更多的研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員從事新藥創(chuàng)制。

二是優(yōu)化資源配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中。上市許可持有人制度具有注冊(cè)申請(qǐng)放開、委托生產(chǎn)放開、許可轉(zhuǎn)讓放開、集團(tuán)持有放開等許多制度紅利。全面實(shí)施這一制度，市場(chǎng)競(jìng)爭、優(yōu)勝劣汰的活力將進(jìn)一步迸發(fā)，創(chuàng)新集聚、產(chǎn)業(yè)集中的步伐將進(jìn)一步加快，質(zhì)量變革效率變革動(dòng)力變革的高質(zhì)量發(fā)展將進(jìn)一步夯實(shí)。

三是落實(shí)主體責(zé)任、強(qiáng)化全程管理。長期以來，研制、生產(chǎn)、流通、使用、進(jìn)口環(huán)節(jié)的藥品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)由不同主體把關(guān)，系統(tǒng)完備、環(huán)環(huán)相扣的閉環(huán)管理體系尚未完全形成。上市許可持有人制度實(shí)行后，上市許可持有人作為藥品的“出品人”，是藥品安全、有效和質(zhì)量穩(wěn)定的第一責(zé)任人，對(duì)藥品臨床前研究、臨床試驗(yàn)、生產(chǎn)制造、經(jīng)銷配送、不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)、藥物警戒等承擔(dān)管理責(zé)任，這有利于上市許可持有人全面加強(qiáng)自身質(zhì)量管理體系建設(shè)，并延伸對(duì)合作方質(zhì)量管理體系的審查，進(jìn)而強(qiáng)化藥品全生命周期質(zhì)量體系，有效控制藥品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。

四是促進(jìn)管理創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)管理升級(jí)。無論是對(duì)監(jiān)管部門，還是對(duì)藥品企業(yè)，實(shí)行上市許可持有人制度均涉及管理理念、制度、機(jī)制、方式、戰(zhàn)略的創(chuàng)新。從企業(yè)的角度看，上市許可持有人需要建立一套新的藥品質(zhì)量保證體系，以保障藥品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的全面落實(shí)。從政府的角度看，需要?jiǎng)?chuàng)新藥品監(jiān)管方式方法，以進(jìn)一步提高監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效能。

注：文中所涉法律條文均為相關(guān)文件發(fā)布時(shí)施行法律版本內(nèi)容。

文/ 徐非

新媒體編輯：李易真

統(tǒng)籌策劃：劉爽