關(guān)于藥品上市許可持有人制度的若干思考（下）

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關(guān)于MAH制度的難點(diǎn)

在藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)中，有些問(wèn)題需要進(jìn)行更加深入細(xì)致的研究：

一是是否在所有藥品領(lǐng)域均實(shí)行上市許可持有人制度。對(duì)在普通藥品領(lǐng)域?qū)嵭猩鲜性S可持有人制度，各方面沒(méi)有分歧。目前存在爭(zhēng)議的是，對(duì)于某些實(shí)行特殊管理措施的藥品，如中藥、疫苗、麻醉藥品、精神藥品等，是否可以實(shí)行上市許可持有人制度？有人認(rèn)為，這些藥品的研制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往涉及商業(yè)秘密，實(shí)行上市許可持有人制度，不利于保守商業(yè)秘密；有人認(rèn)為，這些領(lǐng)域的藥品直接涉及公共安全甚至國(guó)家安全，不宜實(shí)行委托生產(chǎn)、配送等；有人認(rèn)為，這些領(lǐng)域的藥品風(fēng)險(xiǎn)程度高，只有自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，質(zhì)量安全才有把握。2014年8月14日國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《藥品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》明確，“麻醉藥品、精神藥品、藥品類(lèi)易制毒化學(xué)品及其復(fù)方制劑，醫(yī)療用毒性藥品，生物制品，多組分生化藥品，中藥注射劑和原料藥不得委托生產(chǎn)。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局可以根據(jù)監(jiān)督管理工作需要調(diào)整不得委托生產(chǎn)的藥品”。事實(shí)上，把握上市許可持有人制度的要義，并進(jìn)行必要的管理，上述領(lǐng)域是可以實(shí)行該制度。因?yàn)榻够蛘呦拗撇糠之a(chǎn)品委托生產(chǎn)，并不影響上市許可持有人制度的基本定位。

二是上市許可持有人的條件是否包括賠償能力。研究上市許可持有人條件，需要區(qū)分上市許可申請(qǐng)人和上市許可持有人兩個(gè)概念。由于繼承、收購(gòu)、兼并、轉(zhuǎn)讓等原因，申請(qǐng)人、持有人在藥品申請(qǐng)過(guò)程中和上市許可后均可以變更。研究有關(guān)申請(qǐng)人、持有人的條件，應(yīng)當(dāng)充分考慮行為人的身份問(wèn)題，不應(yīng)將申請(qǐng)人和上市許可持有人等同或者混同。

關(guān)于研制能力問(wèn)題。無(wú)論是對(duì)于新藥，還是對(duì)于仿制藥，作為藥品的研制者，上市許可持有人應(yīng)當(dāng)具有一定的研制能力，且這種能力不僅表現(xiàn)為實(shí)驗(yàn)室研究能力，還應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為工業(yè)化生產(chǎn)能力。在有些國(guó)家，藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)技術(shù)成為持有人。目前，在我國(guó)，不宜鼓勵(lì)不具備一定研制能力的主體成為上市許可持有人。

關(guān)于管理能力問(wèn)題。上市許可持有人無(wú)論是自己生產(chǎn)、配送，還是委托他人生產(chǎn)、配送，都必須有一定的管理能力。委托他人生產(chǎn)、配送時(shí)，上市許可持有人應(yīng)當(dāng)具有哪些條件，這應(yīng)當(dāng)根據(jù)委托事項(xiàng)來(lái)確定。這里的管理能力是指管理團(tuán)隊(duì)的能力，既包括質(zhì)量管理能力，也包括風(fēng)險(xiǎn)防控能力。具體說(shuō)來(lái)，管理團(tuán)隊(duì)需要三方面的人才：質(zhì)量檢查與產(chǎn)品放行方面的人才、風(fēng)險(xiǎn)管理與藥物警戒方面的人才、藥品管理政策與法律方面的人才。

關(guān)于賠償能力問(wèn)題。這是該制度試點(diǎn)過(guò)程中討論比較激烈的問(wèn)題之一。上市許可持有人應(yīng)當(dāng)具備賠償能力，是屬于上市許可持有人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任問(wèn)題，還是社會(huì)責(zé)任問(wèn)題？上市許可持有人是否具備賠償能力，應(yīng)當(dāng)由藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)考察，還是由其他部門(mén)負(fù)責(zé)考察，或者說(shuō)，不需要政府部門(mén)進(jìn)行考察？對(duì)這些問(wèn)題的回答需要從政府部門(mén)的職責(zé)定位來(lái)分析。有人認(rèn)為，藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)保障藥品質(zhì)量安全，并不負(fù)責(zé)保障市場(chǎng)交易安全。對(duì)上市許可持有人賠償能力的考察，并不是藥品審評(píng)審批部門(mén)的職責(zé)。有人認(rèn)為，認(rèn)定科研機(jī)構(gòu)的賠償能力就一定低于企業(yè)的賠償能力，這是以“有色眼鏡”看待市場(chǎng)主體，對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)主體制度缺乏深刻洞察。

關(guān)于科研人員能否成為上市許可持有人，這是立法技術(shù)問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各類(lèi)民事主體均有平等參與的機(jī)會(huì)，至于能否達(dá)到監(jiān)管部門(mén)設(shè)定的條件，則是立法政策問(wèn)題。焦慮于科研人員是否具有管理能力甚至賠償能力，能否成為上市許可持有人，說(shuō)明沒(méi)有科學(xué)把握這一制度的本質(zhì)和要害。必須相信主體參與市場(chǎng)活動(dòng)的應(yīng)變能力。法律要為各類(lèi)主體參與市場(chǎng)活動(dòng)留下足夠的空間。藥品行業(yè)屬于高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，指望通過(guò)規(guī)定賠償能力限制不合格行為人進(jìn)入市場(chǎng)的做法是難以實(shí)現(xiàn)的。

三是上市許可持有人與其他主體間的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任劃分。在藥品從研制到使用的全過(guò)程中，影響藥品質(zhì)量安全的因素眾多，包括運(yùn)輸儲(chǔ)存中的問(wèn)題、使用差錯(cuò)的問(wèn)題等等。對(duì)于有些影響因素，上市許可持有人可以控制，而有些因素則無(wú)法控制。如果要求上市許可持有人對(duì)藥品全生命周期承擔(dān)全部管理責(zé)任，則在一定程度上背離了上市許可持有人制度設(shè)計(jì)的初衷。同時(shí)，這在某種程度上也淡化了藥品批發(fā)、零售、使用單位的法律責(zé)任。準(zhǔn)確地講，與現(xiàn)行藥品監(jiān)管制度相較，上市許可持有人制度進(jìn)一步強(qiáng)化了上市許可持有人對(duì)藥品全生命周期的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，但這不等于上市許可持有人獨(dú)自一人對(duì)藥品全生命周期承擔(dān)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。

四是跨區(qū)域委托生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的劃分。2014年8月14日國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了《藥品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》。該規(guī)定所界定的“委托生產(chǎn)”存在一定的限制，但該規(guī)定在一定程度上可以適用于上市許可持有人制度下的“委托生產(chǎn)”。如各省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)委托生產(chǎn)藥品的企業(yè)（包括委托方和受托方）進(jìn)行監(jiān)督檢查。對(duì)于委托方和受托方不在同一省、自治區(qū)、直轄市的，委托方所在地省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門(mén)可以聯(lián)合受托方所在地省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門(mén)組織對(duì)受托方受托生產(chǎn)情況進(jìn)行延伸檢查。監(jiān)督檢查和延伸檢查發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違法違規(guī)行為的，依法予以處理。委托方未按照本規(guī)定要求履行生產(chǎn)監(jiān)督和質(zhì)量管理責(zé)任的，依照《藥品管理法》第七十九條規(guī)定,給予警告,責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令其停止委托生產(chǎn)，《藥品委托生產(chǎn)批件》到期后不予延續(xù)；情節(jié)嚴(yán)重、吊銷(xiāo)《藥品生產(chǎn)許可證》的，還應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)《藥品委托生產(chǎn)批件》。受托方未按照《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》組織藥品生產(chǎn)的，依照《藥品管理法》第七十九條的規(guī)定予以處罰。擅自委托或者接受委托生產(chǎn)藥品的，對(duì)委托方和受托方均依照《藥品管理法》第七十四條的規(guī)定予以處罰。委托生產(chǎn)雙方所在地省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果。重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)上報(bào)國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)。

當(dāng)前，有必要對(duì)《藥品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》進(jìn)行修訂完善，強(qiáng)化持有人所在地監(jiān)管部門(mén)和受托企業(yè)所在地監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管分工與協(xié)作，共同做好上市許可持有人制度下的藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管。由于持有人和受托方的關(guān)系十分復(fù)雜，可能存在多個(gè)持有人委托一家企業(yè)生產(chǎn)的問(wèn)題，這就存在要不要對(duì)受托生產(chǎn)企業(yè)受托的每個(gè)藥品場(chǎng)地都重復(fù)檢查，如果需要檢查由誰(shuí)檢查，如果已檢查過(guò)，其他省份是否可以互認(rèn)。當(dāng)前，我國(guó)藥品職業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)正在加快推進(jìn)中，屬地化監(jiān)管模式對(duì)跨區(qū)域檢查具有一定的挑戰(zhàn)性。未來(lái)，有必要統(tǒng)一檢查體系、檢查標(biāo)準(zhǔn)、檢查公告方式，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域檢查結(jié)果的互認(rèn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，跨區(qū)域委托生產(chǎn)監(jiān)管問(wèn)題的困擾，在某種程度上呼喚藥品研制與生產(chǎn)的一體化監(jiān)管和檢查。

五是藥品上市許可證明文件的轉(zhuǎn)讓。上市許可持有人是否可以將藥品上市許可證明文件進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)@是一個(gè)長(zhǎng)期引人爭(zhēng)論的話題。從理論上講，上市許可證明文件是含有財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)雙重屬性的權(quán)利，這是研判這一問(wèn)題的關(guān)鍵。從財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性出發(fā)，上市許可證明文件是可以轉(zhuǎn)讓的。從人身權(quán)屬性出發(fā)，藥品上市許可證明文件的轉(zhuǎn)讓則需要履行一定的程序。我國(guó)《行政許可法》第九條規(guī)定：“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。”藥品上市許可證明文件的轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)作出明確規(guī)定。目前，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定藥品上市許可證明文件可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)罡呷嗣穹ㄔ旱南嚓P(guān)司法解釋也禁止藥品上市許可證明文件的轉(zhuǎn)讓。也有人擔(dān)心，允許藥品上市許可證明文件轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢⒃斐伤幤飞鲜信皾M天飛”的現(xiàn)象。從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看，允許藥品上市許可證明文件轉(zhuǎn)讓?zhuān)欣诩ぐl(fā)藥物創(chuàng)新活力，有利于促進(jìn)社會(huì)專(zhuān)業(yè)分工，有利于實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

藥品批準(zhǔn)文號(hào)就是藥品上市的“身份證”，其承載的安全性、有效性、質(zhì)量可控性的屬性并不因轉(zhuǎn)讓而發(fā)生改變，因此，變一個(gè)持有人變一個(gè)批準(zhǔn)文號(hào)的做法，不利于對(duì)這個(gè)產(chǎn)品歷史身份的追溯和管理。上市許可持有人制度下不論藥品歸誰(shuí)持有，必須與批準(zhǔn)上市時(shí)的屬性保持一致，因此，允許批準(zhǔn)證明文件的轉(zhuǎn)讓是適應(yīng)性改變，也是國(guó)際上的通行做法。

關(guān)于MAH制度的風(fēng)險(xiǎn)

任何制度設(shè)計(jì)都不是完美無(wú)缺的，都可能有其利弊得失。上市許可持有人制度有哪些內(nèi)生不足，可能增大藥品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)呢？

一是持有人管理團(tuán)隊(duì)的管理能力。實(shí)行上市許可持有人制度后，藥品委托生產(chǎn)可能較為普遍。持有人在委托其他企業(yè)生產(chǎn)時(shí)，是否有能力對(duì)受托方進(jìn)行有效的監(jiān)督，這是社會(huì)比較關(guān)注的問(wèn)題。持有人可以自己對(duì)受托人進(jìn)行監(jiān)督，也可以委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)受托人進(jìn)行監(jiān)督，但委托人必須擁有一定的管理團(tuán)隊(duì)，特別是質(zhì)量管理團(tuán)隊(duì)，能夠?qū)κ芡腥说纳a(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)持有人管理團(tuán)隊(duì)的監(jiān)督能力進(jìn)行持續(xù)的考察和評(píng)價(jià)。

二是持有人的藥品不良反應(yīng)報(bào)告和藥品召回義務(wù)的履行。及時(shí)報(bào)告藥品不良反應(yīng)、及時(shí)召回問(wèn)題藥品等，是持有人必須履行的法定義務(wù)，且該義務(wù)與藥品所有權(quán)是否轉(zhuǎn)移并不關(guān)聯(lián)。目前，我國(guó)部分藥品企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)淡薄，未嚴(yán)格履行藥品不良反應(yīng)報(bào)告義務(wù)和問(wèn)題產(chǎn)品召回義務(wù)。持有人委托他人生產(chǎn)時(shí)，若不建立良好的利益約束機(jī)制，藥品不良反應(yīng)報(bào)告義務(wù)和問(wèn)題產(chǎn)品召回義務(wù)的履行可能更加困難，因此，有必要建立故意不履行法定義務(wù)導(dǎo)致他人損害的懲罰性賠償機(jī)制，同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大監(jiān)管執(zhí)法力度，將藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)報(bào)告和問(wèn)題產(chǎn)品召回義務(wù)的履行作為對(duì)上市許可持有人檢查的重點(diǎn)。

注：文中所涉法律條文均為相關(guān)文件發(fā)布時(shí)施行法律版本內(nèi)容。

文/ 徐非

新媒體編輯：李易真

統(tǒng)籌策劃：劉爽